精细化治理：新发展理念引领下城市治理的范式转型

实现“十五五”时期经济社会发展各项目标，必须坚定不移以新发展理念引领高质量发展。城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要基石，也是推动高质量发展的题中应有之义。我国城镇化正从规模扩张转向存量提质、从外延增长转向内涵提升，治理模式也亟待与之相适应，推动深化转型。习近平总书记指出，“城市管理应该像绣花一样精细”。这一重要论述深刻阐明了城市治理的核心要义。精细化治理正是这一理念在实践层面的有效落地，是新发展理念在城市治理领域中落地生根、范式转型的生动实践。

精细化治理——中国城市治理的范式转型

精细化治理的核心在于把“精”和“细”的要求贯穿于治理全过程，主要重视面对不同群体差异化需求的精细识别、针对具体治理事项的精准施策、面向治理过程的精巧把控。精细化治理并非西方管理技术和理念的简单移植，而是在马克思主义城市理论指导下，立足我国既有城市治理实践，融合多学科智慧形成的兼具理论解释力、实践指导力和国际传播力的原创性、本土化治理话语。它超越技术工具意义范畴，是承载政治价值、实践路径与方法创新的系统性治理范式，是中国特色学术话语体系的重要组成部分。

价值：“人民城市”理念的指引

精细化治理在价值层面深深植根于“人民城市”重要理念。“人民城市人民建，人民城市为人民”将“以人民为中心”的发展思想转化为城市治理的具体行动逻辑，形成了“人民城市”重要理念，形塑了精细化治理的价值基调。

精细化治理的底层逻辑在于回应人民的多样需求、促进多元主体参与、做到让绝大多数人民满意。多元性、高参与性和高获得感是精细化治理非常重要的特征。第一，精细化治理以人民需求为出发点，更加侧重将“需求导向、服务优先”作为公共服务的供给逻辑。这就要求治理立足公共服务的本质要求，分析、打捞和捕捉不同群体的多元需求，聚焦群众多样需求，做到精准回应与有效满足，充分凸显治理的多元性特征。第二，精细化治理以人民参与为着力点，构建党组织领导下的多元共治格局，强调众人事众人商、众人议、众人决，依托社区议事厅、网格协商会、居民评议会等平台，保障群众对城市治理公共事务的知情权、参与权、表达权和监督权，推动市民从治理“旁观者”转变为“参与者”，形成人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享的治理共同体，彰显人民的高参与性。第三，精细化治理以人民满意为落脚点，将群众感受、群众评价作为检验治理成效的核心标准，摒弃重形式轻实效、重数据轻感受的状况，让治理既有力度，更有温度，持续提升人民群众的获得感、幸福感、安全感，突出中国特色社会主义城市治理的人民性。

实践：整体性治理的中国方案

精细化治理立足我国制度优势，合理吸收借鉴整体性治理理论，着力破解条块分割、部门壁垒、资源分散等治理碎片化难题，形成了党建引领、技术支撑、网格落地的整体性治理中国方案，实现城市治理效能最大化。

精细化治理为整体性治理提供案例支撑与精准抓手，也充分体现了中国特色城市治理的系统思维与实践智慧。精细化治理的实践路径重视三个方面：一是党建引领。党组织在城市治理中发挥着总揽全局、协调各方的作用。将党的政治优势、组织优势转化为治理效能，统筹各类力量推动治理重心下移、资源下沉，确保治理方向不偏，治理过程协同高效，这是我国城市精细化治理区别于西方治理模式的根本特征。二是技术支撑。以数字化、智能化技术为核心的技术支撑是推动精细化治理融入整体性治理的重要载体。通过技术支撑，整合数据资源与部门职能履职职责，打破信息孤岛与职能壁垒，形成“高效办成一件事”“高效处置一件事”“高效监管一件事”的整体治理格局，实现“一件事”基础上的跨层级、跨部门、跨区域的高效协同处置，推动城市治理效能的全面提升。三是网格化管理。通过将城市划分为特定的网格，提升各个网格的治理效率和效能，推动城市精细化治理水平的全面提升。网格化有利于明确责任主体、细化管理事项、规范处置流程，实现城市治理纵向到底、横向到边、全域覆盖，为精准治理、快速响应提供空间上的支撑，夯实基层治理根基，推动整体性治理目标在微观层面的落地见效。

方法：技术赋能与制度创新的有机融合

精细化治理坚持技术赋能与制度创新双轮驱动、辩证统一，既摒弃技术决定论的片面认知，又破解制度滞后的现实桎梏，实现技术理性与制度理性的有机融合，为城市治理现代化提供科学的方法路径。

技术赋能是精细化治理的现代化手段使用，大数据、云计算等数字技术能为城市精细化治理提供智能支持，提升治理精准度、效度和预判能力，优化治理方式并降低成本、合理配置资源。制度创新则是精细化治理的根本保障，技术发挥作用离不开完善的制度支撑，精细化治理会同步完善体制机制、政策法规等，明确治理标准与责任，避免和防止技术滥用、数据壁垒等问题。技术赋能和制度创新二者协同、辩证统一。

新发展理念指引下的治理创新

新发展理念是管全局、管根本、管方向、管长远的战略性指引，它重视“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念，为城市高质量发展提供了价值遵循与实践指引，推动了城市治理范式的系统性转型。进一步地，精细化治理将“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念转化为可落地、可检验、可感知的城市治理行动，是新发展理念在城市治理场域中的操作化载体与具象化实践。

精细化治理的前提——创新发展

创新是引领发展的第一动力，也是精细化治理的前提。城市治理由粗放式走向精细化，本身就是一场深刻的变革与升级。这一过程离不开创新的持续驱动。传统治理模式依赖经验判断、人工推进和事后处置，有时难以匹配复杂多变的城市运行需求，而精细化治理所强调的精准识别、智能感知、高效响应，都以理念更新、技术突破、机制优化为前提。没有创新，就无法打破旧有治理的路径依赖，无法构建适配现代城市的治理框架，更无法让精细化治理从理念走向落地。创新发展为城市精细化治理提供了观念基础、技术可能与制度空间，使城市精细化治理具备落地落实的基本条件。

精细化治理的关键——协调发展

协调发展直接决定治理力量能否形成合力、治理举措能否精准落地、治理效果能否整体提升，是精细化治理能否行之有效的关键所在。城市治理是一项系统工程，涉及多层级、多部门、多领域的多元主体。资源分散、条块分割、权责交叉是城市治理长期存在的痛点和难点。精细化治理追求全面覆盖、全程可控、全域协同，其核心效能恰恰体现在对碎片化问题的整合与化解。城市空间、治理资源、公共服务、管理力量只有在协调统筹下实现均衡配置、高效联动，才能避免出现局部用力、整体失衡、响应脱节等问题。

精细化治理的基础——绿色发展

绿色是高质量发展的鲜明底色，也是精细化治理的基础。城市是人口与产业高度集聚的载体，生态环境、资源承载、可持续发展是城市运行的底层约束，更是治理工作不可逾越的底线。精细化治理面向城市日常运行的细微环节，无论是环境管理、空间利用，还是设施运维、服务供给，都必须以绿色低碳、生态友好为基本遵循。脱离绿色导向的治理，即便手段再精细，也会背离高质量发展与人民宜居需求，失去长期存在的价值。绿色发展为精细化治理划定价值底线、确立实施标准、提供评价依据，构成精细化治理稳定运行的现实基础。

精细化治理的重点——开放发展

开放是繁荣发展的必由之路，也是精细化治理的重点。随着城市的发展，现代城市的开放性和流动性不断提升。精细化治理需要充足的资源供给、多元的参与力量、前沿的经验借鉴，而开放发展能够打破管理的内部壁垒，促进治理数据、公共资源、服务能力共享互通，吸引市场、社会等多方面的共同参与。同时，开放带来的外部经验与先进模式，能够持续丰富精细化治理的内涵与路径。可以说，开放发展为精细化治理提供要素保障、活力来源与拓展空间，支撑其不断适配城市发展的新要求。

精细化治理的指向——共享发展

共享发展是中国特色社会主义的本质要求，也是精细化治理的重要指向。精细化治理以“人民城市”理念为根本指引，要求一切治理举措最终都要服务于人、惠及于民。城市治理的精度、力度与温度，最终体现在公共服务均等化、民生需求精准化、发展成果普惠化等方面。共享发展从价值层面锚定精细化治理的目标与方向，使其不局限于管理效率提升，更聚焦于公平正义的实现，聚焦于群众福祉的改善。正是以共享为导向，精细化治理才能始终站稳人民立场，把准工作重心，把治理成效转化为群众可感知的获得感、幸福感、安全感。

总之，精细化管理是新发展理念在城市治理场域的操作化路径，而新发展理念则为精细化管理提供了价值指引和评判标准。作为中国特色学术话语体系的一部分，精细化治理强调的不是简单的管理技术升级，而是新发展理念引领下城市治理范式转型的生动实践，是“人民城市”理念的具象实践，是整体性治理的中国方案，是技术与制度协同创新的科学路径。在新的阶段，必须坚定不移以新发展理念为引领，持续深化精细化治理实践，下足“绣花功夫”、彰显“匠心精神”，不断提升城市治理科学化、精细化、智能化水平，打造宜居、韧性、智慧、绿色、人文的现代化城市。

（作者为上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员，中共上海市委党校教育长、教授）

（责编：蒋雨荷）