孙志建国家社会科学基金项目简介

发布时间:2019-10-14

    中共上海市委党校孙志建博士主持的国家社科基金青年项目《体制弹性与中国城市政府摊贩监管机制创新研究》(项目批准号为14CZZ040),于2019年9月获免于鉴定结项。现将该课题成果简介如下:
    一、该课题的研究的目的和意义:以中国城市流动摊贩监管治理实践作为事实领域,通过系统考察我国确立“‘城管主导’的流动摊贩监管体制”——这种富有弹性的监管体制——以来城市政府在流动摊贩监管治理机制方面的创新举措,对机制创新的机理、规律以及相应的经验(涉及事前、事中以及事后监管机制创新方法论、作用点、价值导向、要素聚焦以及创新方式等)进行系统提炼和概括。这是本项课题研究的核心目标。
    开展这项研究具有两大方面的意义:一方面,深刻理解和把握“城管”体制和“‘城管主导’流动摊贩监管体制”的国家治理含义,尤其是深化对于政府治理体制“弹性”要素的认知,从而为学术界更加系统地推进“体制设计的科学”等相关研究提供一个基于经验个案的文本。与此同时,多角度、多维度以及全方位地梳理和提炼城市流动摊贩监管治理机制创新的经验,为探索和发展支撑政府治理能力现代化的知识和理论成果增砖添瓦。另一方面,在实践层面,开展本项研究有助于更好地贯彻落实习近平总书记2015年在中央城市工作会议上的重要讲话精神和2018年考察上海重要讲话精神,为在城市治理中进一步坚持以人民为中心的发展思想、深入推进城市治理方式方法创新以及提高城市精细化管理水平贡献知识成果。与此同时,以城市流动设摊这种集非正规性、政治敏感性、“缺乏严格准入资格”、“非法与合法并存”以及“处于商业金字塔底端”等特点于一身的“非稳态的行业”为样本和个案,有助于更为完整和系统地观察、透视以及理解转型中国监管型政府建设的困境、关键、方向以及途径,为进一步推动“放管服”背景下的政府监管改革创新贡献知识成果。
    二、该课题的主要内容和重要观点:将“流动设摊治理”纳入政府“监管”(监管=“事前+事中+事后监管”)的分析框架当中,运用监管的思维、理论、语言、要素以及过程对其予以系统考察。总体上,研究报告由“导论:研究问题的提出”、“体制弹性:城市流动摊贩监管机制创新的制度环境”、“城市流动摊贩监管机制创新的功能归类”、“城市流动摊贩监管机制创新的国内经验”、“城市流动摊贩监管机制创新的全球经验”以及“研究结论:启示、原则与方案构想”六大部分构成。在具体研究中形成的重要观点或者研究创新点如下:
    (1)关于城市流动摊贩和摊售特征及其政策含义的研究。在公共事务治理当中,任何政府治理行动及其创新的合法性、合理性及其根源都应当从治理的内容、对象、特质及其约束条件中寻找。总体上,摊售和流动设摊(行业或行为)乃是一种具有很强空间流动性、种类多样性、类属交叉性、功能合理性、行为违规性、规模不确定、时间跨度大、经营内容多样、触犯规则不一、违规程度不等、女性从业比例高以及充满弱势者想象等特点的城市非正规经济现象和社会现象。这些特点使得城市流动摊贩监管治理演变成为一种极富争议性(即“公说公有理,婆说婆有理”)、悖论性(即“管也不行,不管也不行”)以及政治敏感性(规模大,弱势者话语叙事)的公共事务治理议题。
    (2)关于“城管体制”诞生的学理解释及其体制风格研究。关于城管体制的理论解释主要有两种:一种是从职责和事项的角度给出的“剩余论”和“兜底论”解释;一种是从职权和法学角度给出的“借法执法论”和 “相对集中论”。这两种解释都具有其合理性且富有启发,二者具有两个共性:其一,皆采取“消极”的视角,忽视了体制诞生的积极设计因素;其二,皆基于“有形体制”的立场,而忽略了体制特质、风格及其类型。而无论是“消极”的视角还是“有形体制”的立场,都倾向于将城管体制视为一种问题重重的制度安排,进而予以不加反思地质疑。据此,本项研究报告则从积极和无形体制的角度,对于城管和城管体制的形成给出一种同上述两种解释具有互补意义和价值的“弹性论”解释。依据“弹性论”,城管和城管体制的诞生乃有其深刻的人为设计因素,它是体制设计中有意进行弹性要素注入的产物。具体而言,就是通过在相对机械的、静态的、封闭的以及专业分工政府机构设置体系中成立一种相对弹性的、动态的、开放的以及反专业化的机构来增强整个政府治理体系的韧性、伸缩性以及适应性。
    (3)关于国家治理中“弹性”来源的三种理论阐释。“弹性”(resilience)是任何公共事务治理不可回避的一项基本要素。对于“弹性”的理解主要包括“吸收论”、“脱耦论”以及“空间论”等三种基本观点:①.吸收论。“弹性”是指系统吸收外力冲击并持续发挥功能或快速恢复原有功能状态的抗干扰能力。这种恢复之所以可能,很大意义上在于系统强大的吸收冲击的能力,这种吸收要么通过材料、制度或者规则,要么通过结构等来实现。②.脱耦论。“弹性”意味着依托但又超脱于正式的、刚性的制度体系,从而形成了正式与非正式制度(或规则)并存的格局。③.空间论。“弹性”是指系统或者制度具有一定的选择、摇摆、沟通、协商、谈判、妥协以及伸缩等权衡变化的自由运作空间。一言以蔽之,在公共管理中组织、系统或者体制的弹性主要有三种来源,即通过内在的“吸收”(涉及到材料、制度或者规则,以及结构设计等)、制度性的“脱耦”以及通过赋予相对自由的“空间”等方式来增强弹性。在本项课题研究中,对于弹性和体制弹性的理解,需要综合以上三种观点,方能比较全面、准确地把握到当前城市流动摊贩监管体制中所蕴含和所需要的弹性要素。
    (4)关于城市流动摊贩监管治理中“体制弹性”的研究。主要形成了三个核心观点:其一,“弹性”作为一种不可或缺的治理资源,它为国家治理体系注入了灵活性、权变性以及韧性。然而,不能简单地把体制层面的弹性视为好或坏、优或劣以及宽或严。实际上,根据“弹性”的特征,它具有在宽严之间、疏堵之间以及进步与倒退之间进行灵活权变的空间。研究报告指出:要对一种体制层面弹性元素给出正确的价值判断,必须要看这个体制是否有利于受其影响的行业、业务发展,以及是否有利于具体活动或者工作的开展。其二,有必要在“体制弹性”和“为体制注入弹性”之间进行区分。其中,“体制弹性”是从结果状态来把握体制自身所蕴含的弹性要素,而“为体制注入弹性”则是指为体制增加和赋予更多弹性的可能性。与此同时,研究报告将体制弹性“解剖”为纵向体制弹性、横向体制弹性以及结构弹性三个层次,各个层面的体制弹性都服务于作为整体的监管治理体系。最后,关于“体制弹性与机制创新二者关系”的把握同上文所讲的体制弹性的呈现层次紧密相关。简单讲,二者关系具体包括两个方面:一方面,“体制弹性”从这三个层次(即纵向弹性、横向弹性以及结构弹性)影响机制创新,释放机制创新的空间;另一方面,机制创新也可以通过这三个层次“为体制注入弹性”。
    (5)关于城市流动摊贩监管治理机制创新及其归类研究。对于中国城市流动摊贩监管治理机制创新的研究可以采取“以城市为线索”或者“以功能为线索”两种方案进行归类整理,既有的研究多以“城市”而非以“功能”进行归类。然而,这种研究方案存在较大的缺陷,即由于创新扩散或者城市间学习模仿等方面的原因,导致各大城市在流动摊贩监管治理方面呈现出较高的趋同性。有鉴于此,以“城市”为线索进行“全面梳理”,则必然导致研究中的重复与雷同;而以“城市”为线索进行“特色梳理”,则必然导致研究散乱而缺乏严整性。本项研究报告选择以“功能”线索进行机制创新进行归类,这包括两个方面的工作:其一,将中国(内地)城市流动摊贩监管治理机制创新划分为“整治型机制创新”、“规范型机制创新”、“延伸型机制创新”、“助推型机制创新”、“倒逼型机制创新”以及“妥协型机制创新”等几种类型。在此基础上,研究报告还从机制创新方法论、作用点、价值导向、要素聚焦以及创新方式等角度对内地城市流动摊贩监管治理机制创新的经验进行了总结和概括。其二,将全球主要城市(包括我国港澳台)流动摊贩监管治理机制创新的经验从“事前监管”、“事中监管”、“事后监管”、“监管替代”以及“服务配套”等五个功能性的角度予以梳理和归纳。
    (6)关于城市流动摊贩监管治理未来方案的研究。当前,我国城市流动摊贩监管治理主要采取“疏堵结合、以堵为主”的监管治理方案(即“1.0版”)。在未来,中国城市流动摊贩监管治理应当转向“以赋予流动摊贩行业以合法性、确立完善的行业准入制度并以科学、严密的制度和机制体系加强事中事后监管等为基本特点”的规则化治理方案(即“3.0版”)。这是一个普遍的趋势,中国的香港、澳门和台湾地区已经进入这个阶段。在这种规则化治理阶段,城市政府对于流动摊贩的“制度化包容程度”和监管治理的“政策稳定性程度”呈现“双高”趋势。然而,城市流动摊贩的规则化治理方案是一项复杂的系统治理工程,不宜亦不能一蹴而就。基于此,为了使得这个治理转型过程更加有序和有效,本项研究认为应当在当前和未来之间预留或者设置一个治理转型的“过渡阶段”。在此过渡时期,中国城市流动摊贩监管治理的基本方案为“疏堵结合,以疏为主”(即“2.0版”)。
    作为过渡阶段的治理方案,也就是“2.0版”中,城市政府需要加强以下几个方面的机制创新探索和试点:①.从“堵疏结合”升级至“疏堵结合”,将分级分类管理的控制范围从“区域”向“点”上缩小,也就是禁止和严控区域的范围和面积进一步缩小,可以允许摆摊区域进一步扩大。②.推动城市流动摊贩统计机制创新,加强流动摊贩从业人群的动态检测统计,为城市政府进行流动摊贩监管相关的决策确立良好的数据支持和事实基础。与之相应,加强城市流动摊贩承载总量和分区承载总量的测算机制。③.基于“宽事-严人”和“持证设摊”的基本理念或者原则,以城市社区或者街镇为主体,推动流动摊贩登记制度试点工作,为相对正式地赋予流动摊贩合法经营的身份或者资格积极探索新的制度和治理机制。④.在疏导点积极推进流动摊贩自治、共治的形式的探索和试点,重点推进“阶梯一”、“阶梯二”以及“阶梯三”这三个层面的社会参与机制创新;⑤.通过政策创新或者机制创新,推动分散的个体化流动设摊到公司化运营的流动设摊转变,以便降低城市政府对于分散的、个体化的流动摊贩经营者管理的难度和复杂性。
    在规则化治理阶段(即“3.0版”),城市政府在“2.0版”方案的基础之上重点加强以下几个方面的机制创新探索和试点:①.进一步加强科学分类,按照全过程监管的思路重新设计城市流动摊贩分级分类管理方案,从“禁止、严控、控制”方案升级到“禁止、许可、同意”方案。②.在对于城市流动摊贩进行科学的“空间”分类分级治理同时,对流动摊贩牌照管理可以采取按照主体、经营内容、市场属性以及有证无证等进行复合分类的做法进行升级版的分类管理。③.建立以“许可制为主,登记制为辅”、“竞标制和抽签制相结合”的城市流动摊贩的行业准入机制和身份确认/资格分配机制体系。④.建立以“违例扣分制”为日常监管基础,以“信用监管”(或者黑名单制度)作为长期威慑惩治机制的事后矫正机制体系。⑤.建立城市公共空间服务配套体系,为将城市流动摊贩纳入规则化治理体系和在城市公共空间中谋生确立一个更加包容、友好的环境。
    三、该课题的学术价值、应用价值以及社会影响和效益:总体而言,本项课题研究基于“归纳-梳理”(而非“假设-检验”)的研究设计思路,以2002年确立城管体制——更确切地讲,是确立“‘城管主导’的城市流动摊贩监管治理体制”这种富有弹性的体制——以来“中国城市流动摊贩监管治理机制创新”作为核心关注点,重点考察我国城市流动摊贩监管治理机制创新的规律、趋势以及经验(涉及事前、事中以及事后监管机制创新方法论、作用点、价值导向、要素聚焦以及创新方式等),以贡献“在城市流动摊贩监管治理领域推动国家治理现代化和监管型国家建设”的知识成果作为核心理论旨趣与研究目标。
    这项课题的研究对象(即中国城市流动摊贩监管治理实践)具有三个典型特点——即①.单项领域聚焦(而非跨领域)和事实的完整性;②.领域的复杂性、典型性以及样本意义;③.问题的共通性和国际经验借鉴的可能性。这决定了深入和系统开展这项研究,既可以基于完整的事实、深刻矛盾及其制度根源的揭示以及监管治理机制的国际借鉴等从而实现“小题大做”以推进理论创新(譬如作为结论本项研究认为:应当将“政府治理机制”同“行为发生机制”予以配对研究;对于公共事务体制的考察应当兼顾“有形体制”和“无形体制”视角;此外,重视国家治理现代化中的“弹性”要素,等等);又可以基于深刻的事实和矛盾梳理,推进中国实践和国际经验的对接和比较,继而系统推动城市流动摊贩监管治理的体制、政策以及机制的改革创新。