陈保中国家社会科学基金项目简介

发布时间:2019-07-05

    中共上海市委党校陈保中教授主持的国家社科基金一般项目“重大决策公众参与的平台构建与机制创新”(项目批准号:15BZZ009),于2019年6月获免于鉴定结项。现将该课题成果简介如下:

    该成果认为党的十八届四中全会把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。公众参与的平台构建以及基于平台之上的公众意见建议征集、反馈等机制的创新和完善,事关公众参与制度的完善,事关公众参与文化的培育,事关公众参与的可能和深度,因此,成果以参与理论为研究基础,尝试性对于参与平台和参与技术基本范畴进行全面梳理,课题借鉴国外研究成果和实践经验,全面梳理和密切跟踪我国各地公众参与的实践探索,对地方公众参与实践案例进行类型化分析,探讨符合我国国情的公众参与平台与技术的基本框架,尝试构建有中国特色的公众参与的有效模型和操作体系。具体而言,本成果主要内容聚焦以下几个方面:

    一、基础性问题研究

    公众参与文化、体制、制度、能力和参与机制,在不同程度上影响着公众参与的实效。从文化视角,社会习惯于领导做主、公众的搭便车心理、从众心理等影响公众参与的积极性;从体制而言,我国的自上而下的决策体制有其效率优势,但也可能影响决策的科学性、民主性;从制度层面而言,目前我国公众参与制度,诸如城市规划公众参与、环境影响评价公众参与规定、社会稳定风险评估公众参与制度,都存在针对性、操作性不强等问题,在一定程度上影响了公众参与实效。

    公众参与平台的构建可以正向推动制度、机制进步,也推进公众参与文化的培育、能力的提升。公众参与平台与机制的缺失,是影响公众参与实效的突出问题,实践中参与方式、平台的不足、单一严重影响着公众参与制度的落细、落实,影响了公众参与能力的提升,影响公众参与的热情,从而影响着公众参与的实效。

    当代公众参与理论关注的重点在不断发展变化,概括而言,就是更加注重问题导向,更加注重实践操作性,更加注重参与有效性,这方面,谢尔·阿斯汀(Sherry Arnstein)的公众参与阶梯理论和约翰•克莱顿•托马斯(John Clayton Thomas)的参与可操作性理论以及基于这一理论基础上的参与有效决策模型具有代表性。与此相应,我国学界关于重大决策公众参与的研究,也逐步从单纯理论研究,发展到更加注重实践和操作方面的研究,一些典型公众参与实践探索背后我们都能看到学者的参与。本课题试以有效模型为例,讨论理论的实践适用性、指导性。

    实践中,“重大行政决策”、“有效参与”等概念极其重要。特别是,决策“重大”与否,直接关系到是否需要公众参与以及如何开展公众参与。重大决策内涵外延的讨论是本课题研究的一个基础性问题。“重大”与“非重大”行政决策只有在特定的时间、空间条件下才有区分、界定的意义。这一问题的讨论必须关注的一个重大变化是,近年来国内各地的重大决策制度创新成果丰硕,不少地方通过列举方式逐步明确了这一概念,并通过重大决策目录这一方式,使之更具操作性。课题还就公众参与平台机制等其他相关概念进行了梳理。

    二、公众参与平台研究

    该成果认为,公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定为我国重大行政决策的法定程序。这些程序在重大行政决策中有不同的功能和作用,体现了不同制度设计不同的价值取向。但是,公众参与在各个程序中居于突出地位。参与原则、制度、组织、规则、技术、平台、方法、参与者等要素互相呼应、相互补充、整合协调,才能有序推进公众参与,任何一个环节的缺失都将使公众参与无法有效进行。重大决策平台和机制建设至关重要。课题认为,平台具有聚合信息、协商沟通、形成共识、实现反馈等重要功能。

    我国地方公共决策制定过程中公众参与的组织主体、实践载体、运作流程等形态复杂,不同视角可以有不同的类型化研究方法,可根据公共决策过程,也可根据组织主体等进行类型化梳理。课题尝试对公众参与平台进行类型化、结构化梳理,课题从制度视角、政策过程视角、构建主体视角等对公众参与平台进行分类。这种分类未必具有足够逻辑,各种分类之间存在一定的重叠甚至包涵关系,但课题认为这种类型化研究的尝试是有意义的,即,使我们对有中国特色的公众参与平台体系、功能有更丰富的认识。我国公众参与平台构建和机制创新,以及相应的学术讨论,不能离不开中国特色这一基本背景;新兴公众参与平台拓宽了公众参与的渠道,为新时期有序推进公众参与提供了重要途径。

    三、平台创新的地方实践研究

    我国重大行政公众参与,发展历程并不长。2004 年,国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中指出,要建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制,各地开始有零星探索;国务院出台《关于加强法治政府建设的意见》,再次提及要规范行政决策程序,并把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。之后,相关制度的构建开始完善,各地区公众参与实践的逐渐兴起。在此过程中,平台构建与机制创新也有了不少新的成果。

    该成果比较全面地讨论了平台构建与机制创新的地方实践,特别是城市规划领域的公众参与如深圳等地的全过程公众参与、杭州的开门决策、上海闵行参与式预算等,堪称典范。我国地方政府在重大决策中越来越注重公众的参与,特别是在公众参与机制、平台和技术创新方面做了极有价值的探索,形成了一些制度化、可推广的做法拓宽了公众参与政府决策的平台,丰富了公众参与的技术,完善了公众参与的机制,促进了政府决策的民主化、科学化。课题解剖了其中几个典型案例。

    四、平台机制创新问题研究

    该成果分析了“公众参与难题”,包括影响力量化困境、主体选择难题、形式选择难题、有序把控困境等,认为,尽管公众参与在社会各界已达成高度一致,制度建设、实践探索成果也不可谓少,但问题依然不少,操作规范缺乏操作性,参与技术的实践矮化,公众参与平台建设、机制创新短板极为明显。实践中公众参与形式化、虚位化、象征化、表演化不在少数。公众参与在不少地方仍然是一种边缘化的行政手段。重大决策公众参与制度建设、机制和实践创新,与我国法治建设要求相比,与人民群众期待相比,与国家治理体系能力现代化要求相比,还有不小差距。

    五、平台机制创新域外经验研究

    该成果认为公众参与平台构建与具体的制度环境和现实国情的密切关联。国外公众参与决策的平台和方式不少,如法国除了传统听证会外,街区议事会、公共论坛、共识会议、公投等方式广泛采用。课题从借鉴视角,聚焦域外国家在城市规划、环境事务、公共预算等领域决策实践,从参与主体、参与事项、参与途径、参与效果等角度对参与平台与运作机制进行国别、类型化研究。课题重点研究了美国重大决策公众参与的实践发展,将其比较成熟的21实际城镇会议模式进行介绍和讨论;共识会议的目标就是为社会公众提供影响政策决定、冲突化解、澄清问题以及评估决策的有效工具,这一模式旨在为社会公众和决策者实现充分合作打造一个公平竞争的环境,对于我国重大决策公众参与有一定借鉴意义;而所谓情景构建模式,类似于我们通常理解的情景模拟,所不同的是在情景构建模式下,情景是对潜在未来的叙述性描述,并重点关注事件与决策点之间的关系,而不是已经发生的事件的再现。课题通过梳理对比国内外公众参与模式的着力点、议程设置主导者、偏好分歧的协调机制和适用条件等内容,以期更好地推动公众参与模式的创新扩散,为我国行政决策公众参与的开展提供创造性的思考和借鉴。

    西方参与民主也有其明显问题和弊端,一些参与方式,建立在西方体制基础上,未必适合中国国情。既要适当借鉴,又要注意结合本国实际,探索符合本国国情的参与机制和方式。必须探索有中国特色公众参与制度体系和实践模式。中国特色的重大决策公众参与的实践推进,有独特的政治资源、制度资源。党的领导在宣传动员、制度构建、实践推进方面都有重要作用。特别是近年来,社会治理创新背景下,各地公众参与的平台和方法都独具特色,社区自治共治、基层民主治理等为中国特色的公众参与勾勒出了鲜明的中国特色。

    六、平台机制的创新对策研究

    中国特色的重大决策公众参与的实践推进,有独特的政治资源、制度资源。党的领导在宣传动员、制度构建、实践推进方面都有重要作用。社区自治共治、基层民主治理等为中国特色的公众参与勾勒出了鲜明的中国特色。课题认为,中国特色的公众参与平台和机制创新应遵循一系列重要原则。

    该成果尝试性提出,不同的决策类型,专家论证、公众参与、集体讨论等五大程序的重要性是有区别的,不同的决策类型,应设置相应的决策程序,或者说根据突出的价值诉求进行程序设定和安排。民生关联型决策过程中公众参与就必须强化,重大投资型决策则主要考虑财政力量,当然其中有的重大投资项目(如邻避项目)决策则要切实做实公众参与。

    需要深入研究大数据与民意的关系,在信息技术革命的推动下,互联网开始出现,并深刻影响政府决策。互联网成为参与重要场域。必须注重大数据中的民意。在大数据的技术应用下,政府决策越来越依靠对数据的分析结果来进行民主决策,而不是靠以往的经验来进行决策,这大大提高了决策的精准度和效率。进一步利用互联网技术和中国特色的基层治理架构和组织体系,构建重大决策公众参与的传感平台,构建有序、稳定的公众参与平台和途径,不断推进决策的科学性和民主化。

    综上,该成果以公众参与理论为基础,结合我国政府管理创新实践,讨论具有中国特色决策公众参与平台构建及其运作机制。这些问题的深入研究有利于不断拓展我国的公众参与研究视域,促进公众参与制度体系的逐步完善。本课题试图通过深入研究,不断促进公众参与制度真正“落到实处”,从而不断提升决策质量,使决策能更好地平衡多元价值之间和多元利益之间的冲突和对立。