李猛国家社会科学基金项目简介

发布时间:2019-03-27

    中共上海市委党校李猛教授主持的国家社科基金青年项目“中国地方政府债务博弈行为及其规制研究”(项目批准号:15CJL009),于2019年2月结项,结项等次为良好。现将该课题成果简介如下:

    学界对地方政府举债动机的研究较为透彻,但对其举债能力的讨论还很缺乏,以至于规范地方举债行为的“前门”虽已开,但“后门”依旧在,甚至一些地方正在想方设法开辟新“后门”。该成果梳理了地方变相举债行为的主要新动向:

    一是违法违规担保。根据新《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国办发〔2014〕43号),除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保,同时,金融机构和非金融机构也不得要求地方政府违法违规提供担保。但现实中,地方政府违法违规提供担保的现象不在少数。尤其值得警惕的是,借贷双方之间还演化出了经典的“逆向选择”问题:一些政府负债率高、经济基础薄弱的地方,由于固定资产投资增速高、新增地方政府债券规模低等诸多原因,资金缺口巨大,往往达不到大型商业银行的、相对规范的贷款条件,而只能求助于一些急于拓展业务的、相对激进的地方性金融机构或非金融机构。在此过程中,地方政府出具了五花八门的承诺函、担保函等。甚至,某些地方还对同一个融资项目出具了多份承诺函。毫无疑问,随着高风险的借款人与激进的贷款人的相互结合,金融风险被叠加了起来。

    二是以政府投资基金之名变相举债融资。根据《政府投资基金暂行管理办法》(财预〔2015〕210号)、《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》(财预〔2016〕175号)等法规,地方政府在参与设立创新创业、中小企业发展、产业转型升级、基础设施和公共服务等各类基金时,不得向其他出资人承诺最低收益,不得承诺回购其他出资人的投资本金,不得承诺承担其他出资人投资本金的损失。但现实中,部分投向基础设施项目或非经营性项目的政府投资基金,自身现金流难以覆盖基金的本息。在此情形下,一些地方在设立政府投资基金时置“收益共享、风共担”的基本原则于不顾,对不同出资人进行优先劣后的安排,即保证其他投资人作为优先收益,而财政资金作为劣后级对社会资金提供风险补偿,承担全部投资风险,实质上是将资金融通行为乔装成股权投资行为,将政府投资基金异化为债务融资平台,失去了股权投资的本来面貌。

    三是以政府和社会资本合作(以下简称PPP)之名变相举债融资。根据《财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知(国办发〔2015〕42号)、《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号)、《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》(财金〔2016〕32号)等规范,地方政府不得对社会资本方进行非理性担保或承诺、过高补贴或定价,不得通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资。但现实中,一些地方急于上马项目,往往承诺由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购,以土地出让金、特许经营权等作为担保,向社会资本方承诺最低收益,形成实质上的债权债务关系,实现了变相的举债融资。明股实债的PPP,必然亦步亦趋滑地向“刚性兑付”的融资陷阱,与“政府和社会资本合作”本意南辕北辙。

    四是以政府购买服务之名变相举债融资。根据《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)和《政府购买服务管理办法》(财综〔2014〕96号)等规范,政府购买服务须先有预算、后有购买,且购买对象为特定的公共服务,包括:基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性事项以及其他适宜由社会力量承担的服务事项。但现实中,一些地方在无预算的情况下,虚构政府向融资平台的购买服务协议,融资平台便可以协议中对政府应收账款向金融机构融资。一些地方把政府购买服务的范围泛化到几乎所有公共服务,甚至将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为也涵盖了进来,一些地方将“工程服务”或“工程”乔装成“公共服务”,给铁路、公路、机场、通讯、科教文卫体、水电煤气、农田水利等领域建设工程的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等披上政府购买服务外衣。

    在实践中,地方债务扩张渠道往往相互交叉。比如,有些地方通过隐形回购协议,投入了一笔财政资金,便设立了数倍规模的政府投资基金,紧接着,再利用其新设的政府投资基金,以明股实债等方式撬动数十倍规模的PPP项目。在此过程中酿成的巨大债务隐患,不言而喻。此外,地方债务扩张渠道之间还出现了相互替代。尤其是,政府购买服务出现了泛滥化现象。究其原因,与PPP相比,政府购买服务可绕开规模和流程之限。根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号),PPP资金规模占一般公共预算支出比例应当不超过10%,这显然很难满足一些地方的资金需求。根据《政府和社会资本合作模式操作指南》(财金〔2014〕113号),PPP项目流程分为5个阶段、19个步骤,落地周期在一年左右,耗时较长。与政府采购工程相比,政府购买服务可一定程度上规避监管,便于操作。根据《招标投标法》,全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的在一定规模标准以上的项目必须公开招投标,整个招标流程从法定时间上看至少需要一个月。而若是通过政府购买服务,由于自由裁量权的存在,地方政府则会想方设法套用“单一来源采购”模式,经过专家论证、相关部门审批并公示,一周后即行采购。与其他渠道相比,政府购买服务的竞争性孰强孰弱,透明度孰高孰低,耗时孰长孰短,其中“优势”不言自明。

    若要有效治理地方变相举债行为,视角不应仅仅局限于动机因素——为什么地方政府想举债,还必须着眼于能力因素——为什么地方政府能举债。该成果回顾了新中国成立以来的地方融资渠道发展演变历程,并发现,央地间的权力调整是贯穿于其中的逻辑主线:在“财政权上收—金融权上收”时期,地方政府缺乏举债的动机和能力;在“财政权下放—金融权下放”时期,金融机构监管等权限的下放导致国有银行沦为了地方政府的“提款机”;在“财政权下放—金融权上收”时期,乱收费、卖地等制度外或预算外行为流行起来,成为地方政府在非常时期的重要依靠;在“财政权下放—金融权显性上收、隐性下放”时期,地方政府投融资平台的角色举足轻重,在中央政府“堵疏结合、以堵为主”的规制过程中,地方政府凭借着强大的要素配置权,整合了国有资产和资源,增强了平台公司的融资能力,频频介入金融市场,采取多元化、隐蔽化的举债策略。简而言之:财政权下放激发了地方的举债愿望,而金融权下放则将地方举债的愿望变成了现实。

    该成果认为,既然地方举债能力源自于金融权下放,那么要堵上地方举债的“后门”,就需要适时适度收回地方的金融资源配置权。具体建议为:

    一是逐笔核实融资平台的存量债务。应当注意到,此前在赠别地方政府存量债务过程中,一部分由融资平台替地方政府举借的债务依旧是以公司债务的形式存在,而未纳入到地方政府的存量债务范围之中。对此,要逐笔清理核实,界定清楚融资平台存量债务的归属。对于地方政府以内部文件、会议纪要等方式委托融资平台进行的公益性项目融资,应当补签相关的合同、协议,完善相关手续,履行相关责任,明确融资平台与地方政府的各自权利和义务关系。

    二是全面取消融资平台的融资职能。地方政府融资平台公司数量众多,整体上责任主体不清晰、治理结构不完善、操作程序不规范。一些融资平台自身根本无法“造血”,而只是单方面的“耗血”——与实体经济争夺信贷资金,更不必说给城市发展“输血”。对此,要按照法定程序撤销“空壳类”的融资平台,剥离“实体类”的融资平台的融资职能,推动其转型成为公益类的国有企业,成为承接公用事业、土地开发、基础设施等公益性项目的建设单位。

    三是严格控制公益性项目建设单位的数量。实际上,融资平台是一个统称,现实中融资平台的名称五花八门,对其进行名录管理着实有一定难度。通过各种各样的平台公司,地方政府从多家银行实现了多头举债。在剥离“实体类”融资平台的融资职能后,要防止其“穿新鞋、走老路”,就必须严格控制公益类项目建设单位的数量,并加强审计监督。原则上,市县政府“一级政府、一家公益性项目建设单位”,省级政府的公益性项目建设单位数量可适当增加。

    四是强化责任追究。地方政府之所以能通过融资平台屡屡违规举债,其中既有地方政府的“明知不可为而为之”,也有融资平台的“穿针引线”,还有金融机构的“大力配合”。为此,必须全方位强化责任追究:对于地方政府继续为融资平台提供承诺或担保的,对于地方政府继续将公益性资产注入融资平台的,对于融资平台继续为政府融资的,对于国有金融机构继续为融资平台提供政府性融资的,要严格追究相关机构和人员的责任,并建立终身问责制。

    该成果拓展了研究的国际视野和历史纵深,在全球公共债务扩张的大势中来思考和谋划中国债务问题解决之道,具有一定的理论意义、实践意义和社会价值。