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    上观新闻:城市群的一体化与共同体化,其实是一股世界潮流与趋势


    发布日期:2018-06-29 作者:鞠立新 2018年6月29日推送 字体大小[    ] 浏览次数:

        长三角要实现更高质量一体化,这是习近平总书记和党中央的战略决策与最新要求。中国特色社会主义建设已经进入了新时代,经济建设进入了转型创新和全面升级的高质量发展阶段,长三角必须继续当好改革开放的排头兵和转型创新升级发展的先行者,率先实现更高质量发展,并且更好地带动长江经济带发展。同时,面对异常激烈的国际竞争新态势,长三角还要更好地代表国家参与和赢得国际竞争,全面提升我国的国际竞争力。这就要求长三角必须在更高水平更高能级上整合与提升实力,充分发挥整体优势,实现更高质量的一体化协同发展。

        长三角发展的现状与国际“多点极化”趋势

        经过近四十年的改革开放,长三角的经济社会发展和科技进步取得了非常惊人的成就。去年长三角三省一市的地方GDP总量高达20万亿元,平均增速为7.6%,明显高于全国水平;许多重要产业集聚长三角,不仅在电子信息、大型成套设备、海洋装备、生物医药、精品钢材、精细化工等原有支柱产业上名列世界前茅,而且在商用大飞机、新型卫星、无人机等航空航天、新能源汽车、电子商务、物联网、以及新型网络等产业上异军突起,成为新技术新模式新产业的重要集聚区;不仅是吸引外商投资的聚集地,而且是我国对外直接投资的最大策源地。

        另一方面,长三角上千年来就有一体化发展的悠久历史和人文基因,改革开放以来,民企、外资和国企等各种经济成分都在长三角纵横驰骋,地方政府持续密切良性互动,从“上海经济区”,到15个兄弟城市年度协调会,再到四省市“八巨头”年度座谈会,以及长三角合作办公室的正式运作,一体化水平不断提高,打造长三角共同体的步伐不断迈进。

        无论国内的京津冀、珠三角和长三角,还是国外著名城市群,都出现了“新极化”发展的新态势,都在努力推进一体化。60多年前,法国经济学家戈特曼总结了大城市发展规律,提出“极化成长理论”:由于具有多种优势条件,来自四面八方的各种要素资源越来越集聚在某一个城市,使得该城市迅猛发展成为中心城市和特大型首位城市。

        然而,从国际国内著名城市群发展的最新趋势来看,这种孤城独塔式的“极化”发展现象已经有很大变化。在新科技新产业新模式新业态发生革命性变化发展的大背景下,由于城市群之中资源要素同城化和成本阶梯状差别,使兄弟城市很容易共享群体资源,特别是城市群中的某些二级中心城市发展更加迅猛,因而在一些城市群的群体之中,出现了很多 “新成长极”。

        例如,三十年多前,长三角城市群基本上是垂直梯度化发展,而现在不少是水平化和扁平化;其中杭州、苏州、南京、无锡、宁波和南通的发展势头很惊人;美国加州大湾区的圣何塞、赛克拉门托等新兴城市异军突起。因此,在城市群发展态势上,形成了“多点极化”和“群体共进”的“新极化”崭新现象。

        国外著名城市群的经验借鉴

        城市群的发展是城市发展的重要规律,打造城市群协同一体化机制,是客观规律要求和必由之路,也是世界上许多城市群的努力目标。

        英国伦敦城市群协调一体化机制建设,主要通过新的行政架构来推进。早在1940年代,为防止伦敦过度膨胀,制定了《绿带法》,在伦敦周围建设环城绿化带,把伦敦包围住,并把伦敦大都圈分成三个圈层:市中心、内伦敦、外伦敦,总面积达1000平方英里,设立相应的管理机构。但伦敦“极化”发展仍在膨胀,而整个大伦敦地区分属于互不隶属的行政管辖,协同一体化难以实现。为此,1964 年创立了“大伦敦议会”,以强化协调,但这又同许多城区管理机构发生矛盾,并增加机构和行政成本。1980年代撒切尔夫人主政期间,撤消了“大伦敦议会”,大伦敦地区被分成32个自治区和伦敦市,实行各自管理,由环境部协调。1994年工党执政后,在各大区域设立“政府办公室”,作为中央政府的协调机构,其中“伦敦政府办公室”专事大伦敦区域的协调;不久后,又成立了“伦敦规划咨询委员会”。后来为加强协调,在全国9个区域设立“区域发展机构”。2000年,成立了“大伦敦市政权”(Greater London Authority),负责大伦敦地区的协调。

        美国城市群一体化协调机制主要有四种:一是建立有权威的大都市地区协调机构,例如,1967年设立“双城大都市区议会”,协调圣保罗和明尼阿波利斯两城市。二是成立地方政府协会,多个相邻地方政府之间设立横向协会,得到联邦和州政府支持,具有官方色彩、松散型的地方行政法人组织,有规则章程,并设立董事会等常设机构,还根据需要设立非常设机构;其经费主要来自包括董事会成员按份额比例交纳的年费、联邦和所在州政府财政拨款。三是设立专项协调机构,例如在1921年,纽约和新泽西州联合成立了港务局,1960年代还成立了纽约大都市运输局;1957年,还成立了华盛顿大都市区委员会,包括哥伦比亚特区、马里兰州、弗吉尼亚州的18个县市,经费由联邦和州政府拨款,成员政府作一些分摊。四是地方政府之间的专项协议,这是较普遍采用的区域协调方式,主要是在重大公共设施建设、社会治安及环境保护等领域,效果明显。

        日本城市群协同一体化模式的主要特点,是以核心城市为主导,着重区域功能分工和产业分工,实行一体化协调。这种协调机制是在充分尊重市场经济和大都市发展规律、充分发挥各个城市优势的基础上,主要运用产业政策、区域功能分工、大交通、自然环境等许多专项规划与政策协调;中央政府大力支持,制定城市群规划和法律法规,具有法律保障。

        法国的城市群协调一体化机制是“城市群联合体”模式。从1960年代起,不少地方组成城市群联合体协调机制,得到中央政府大力支持。1999年底,还制定了《城市群联合体法》。城市群联合体是相邻城市之间的行政法人联合组织,联合体委员会为专职常设机构;有专门经费;并按需下设多个非常设专门委员会,例如:建设某条高速公路或治理某条河流而设的专门委员会;在行政上互不隶属的邻近城市可自愿参加城市群联合体,一个城市可按需自愿参加周围多个城市群联合体。这种城市群协调机制方式,主要是通过“调查研究——征求各方意见——起草方案——讨论修改——签署协议——共同行动”的方式。各个城市群联合体有专项税源,中央政府和所在大区也有专项财政支持。这些城市群联合体,借助于行政力量特别是地方政府力量、不重构行政框架,更没有增加行政新层级;有明确的法律地位、基本职责和财政支持。

        体制机制上进一步创新和打造

        国外城市群的一体化机制建设各有特长,不少经验值得借鉴。协同一体化机制是城市群协同健康发展的内在规律要求和普遍努力,高水平高质量发展的城市群本身就是一个高度同城化的概念,超越了只在地域上聚集的范畴,向共同体方向迈进势在必行。

        要实现更高质量的一体化发展,打造长三角共同体是必由之路和理性选择。可从四大方面努力迈进:第一,在思维理念上提高,进一步营造协同一体化发展的舆论氛围,确立共荣共赢共享的理念,摒弃一城一地的狭隘观念。第二,在战略层次上提升,使之由地方区域战略上升为国家战略。第三,在体制上创新,充分发挥我国制度优势和特色功效,打造更有权威更加有效的决策机制;在省地市乃至邻县三级层次上进一步完善多层次地方协同机制;并且走法制化道路,研究和制定相关的法律法规;还要提升和强化常设协调体制,使之提高功能和更具效率。第四,在运作机制上创新,创新和完善规划机制,不仅由国家编制长三角整体发展规划,还要编制区域大交通、生态环境治理、重大产业发展、科技研发和社会治理等一系列重要专项规划;大力推进地方法规的对接协同,扭转和避免各行其是;在重要产业、重要行业领域及企业层面上创新协同一体化机制,创设长三角行业协会联合会、商会联合会、产业联盟、企业家协会联盟、科研联盟、教育联盟、旅游联盟和医疗联盟等;创新和对接地方政府的重要基金及其运作机制;创新研究咨询机制,使决策更科学化更具系统性;创设专项财政支持机制,使长三角协同一体化机制的运作更具保障。(作者为上海市委党校上海发展研究院原院长/教授,本文根据作者在由中国社会科学院-上海市人民政府•上海研究院与解放日报•上观新闻“上观学习”栏目联合主办的“智享新时代——长三角的一体化与一体化的长三角”智库论坛上的演讲整理而成)

        原文链接https://www.shobserver.com/news/detail?id=94546




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